ב-4.6.2020 שלחנו ליועצת המשפטית למשרד ראש הממשלה הערות לתזכיר חוק, שמסמיך את הממשלה לקבוע חקיקת משנה לצורך התמודדות עם משבר הקורונה. ב-22.6.2020 שלחנו לוועדת חוקה, חוק ומשפט את הערותינו להצעת החוק, שעיקרן דומה.
החוק נועד להחליף את השימוש בתקנות שעת חירום, הפוגע בעקרון הפרדת הרשויות, אך הוא אינו פותר את הבעיה משום שגם הוא מפר את עקרון הפרדת הרשויות, ומאפשר לממשלה, לעיתים אף לראש הממשלה לבדו, לקבוע הסדרים ראשוניים ולפגוע בזכויות אדם.
הצורך להגביל את כוחה של הממשלה הוא גדול במיוחד בימים אלה, שאין להם אח ורע בהיסטוריה השלטונית שלנו. ברגיל, היועץ המשפטי לממשלה וכל היועצים הפועלים מטעמו הם שמנחים את הממשלה על מנת שתפעל בגדרי החוק וכדי שלא תיכשל בפגיעה בלתי מדתית בזכויות אדם. אבל כוחה של ערובה מוסדית זו נשחק לנוכח המתקפות של בכירים ברשות המבצעת על שלטון החוק, על "הפרקליטות שבתוך הפרקליטות" ואפילו על היועץ המשפטי לממשלה. לפיכך יש להעביר את מרכז הכובד שבחוק המוצע אל הרשות המחוקקת.
בעיה נוספת בהצעת החוק היא מה שחסר בה: הצעדים שננקטים כדי להתמודד עם מחלת הקורונה פוגעים בכולנו, אבל פגיעות קשות במיוחד נגרמות למשפחות מרובות ילדים, לאנשים שחיים בעוני, בצפיפות ובתנאים מחיה קשים, ולקשישים שלא בורכו במשפחה קרובה ודואגת. לעמדתנו, מן הראוי שכל גזירה וכל הגבלה שיושתו בחקיקת החירום יגובשו וייקבעו ביחד עם הסדרים שיתנו מענה בסיסי למצוקה הקשה שכרוכה בהם וייצרו רשת ביטחון כלכלית וחברתית, שתבטיח שאיש לא יופקר לגורלו ושתמנע פגיעה בכבוד האדם.
עיקרי הערותינו לפי סעיפי הצעת החוק:
סעיף 2(א) - הכרזה על מצב חירום קורונה: יש לקבוע כי הסמכות להכריז על מצב חירום תהיה בידי הכנסת, כדי להבטיח איזונים ובלמים ופיקוח של הכנסת על הממשלה, כמו גם שיתוף של מומחים ושל הציבור בהליך החקיקה. יש לקבוע כי רק במקרים קיצוניים ודחופים, כאשר אין ברירה אחרת, תוכל הממשלה להכריז על מצב חירום, אך הכנסת תצטרך לאשרר את ההכרזה בתוך 7 ימים, שאם לא כן - יפוג תוקפה.
סעיף 2(ד) - משך ההכרזה והארכתה: יש לקבוע משך זמן מינימלי להכרזה על מצב חירום, בשל הקיצוניות של מצב זה והפגיעה בזכויות הכרוכה בו. באופן זה, כדי להאריך את ההכרזה יהיה צורך לבחון לעתים קרובות את המצב בשטח, ובהתאם לכך - את האמצעים הנחוצים לטיפול בו. לפיכך מוצע לקבוע כי ההכרזה תעמוד בתוקפה 30 יום, וההארכות יהיו של 14 יום בכל פעם.
סעיפים 2(ד) ו-3(א) - ביטול הכרזה על מצב חירום: יש לקבוע שהכנסת היא שתחליט על הארכת מצב החירום או על ביטולו.
סעיף 41 - הכרזה אוטומטית על מצב חירום בכניסת החוק לתוקף: יש לבטל סעיף זה. הכרזת מצב חירום צריכה להיעשות בתום דיון מעמיק ומושכל, תוך התייעצות עם כל הנוגעים בדבר, על המצב בשטח ועל הצורך במצב חירום, על משך הזמן הנדרש וכיוצ"ב. אין לקבוע הכרזה אוטומטית, ובוודאי שלא למשך זמן ארוך של 30 יום.
סעיף 4 - סמכות התקנת תקנות: יש לקבוע כי הכנסת היא שתתקין את תקנות חירום הנדרשות בשל מצב החירום, כדי להבטיח הפרדת הרשויות ופיקוח של הכנסת על הממשלה, וכן הליך שקוף ושיתוף מומחים והציבור בו. רק במצבי קיצון ניתן לקבוע כי הממשלה תתקין התקנות, והן יאושררו על ידי הכנסת בתוך 7 ימים, שאם לא כן - יפקעו.
סעיף 4(ד): יש לקבוע כי התקנות חייבות לקבל אישור של הוועדה, ואין לדלג על שלב זה ולהגיע למליאה. הדיון בוועדה הוא דיון קריטי שמאפשר התעמקות, שקיפות ושיתוף מומחים והציבור.
סעיף 5 - הבאת תקנות לידיעת הציבור: יש להבטיח הנגשה לשונית לערבית ולכל שפה אחרת הנדרשת לפי העניין והמקום - אמהרית, טיגרינית, רוסית וכיוצ"ב.
סעיפים 24-23 - עונשין: יש לקבוע כי קביעת העבירות הפליליות בקשר לתקנות תעשה על ידי הכנסת במסגרת החקיקה הראשית. השאלה אילו הפרות של התקנות יוגדו כעבירות פליליות שבגינן ניתן להטיל קנס היא הסדר ראשוני מובהק, שצריך להיקבע על ידי המחוקק. במקרה דנן, התקנות משקפות את ההסדרים הראשוניים עצמם, שראוי שיקבעו על ידי הכנסת, כאמור לעיל, ולכן גם סעיף העונשין צריך להיקבע על ידה. בכל מקרה, מאחר שהצעת החוק מפרטת את סוגי ההגבלות שניתן לקבוע, אין שום מניעה לקבוע גם את העבירות הפליליות בהתאם.
סעיף 23(2): לחלופין, יש לקבוע כי עבירות חדשות שיקבעו על ידי הממשלה יעשו כן רק לאחר אישור מראש של הכנסת. לכן יש לקבוע כי סעיפי העונשין יכנסו לתוקף רק אחרי שהכנסת אישרה את התקנות.
סעיפים 28-26 - סמכויות אכיפה: הצעת החוק מעניקה חבילת סמכויות גורפת שאינן מתאימות לאכיפה של סוגי המגבלות השונות. יש לקבוע לגבי כל סוג מגבלה בכל תקנה ותקנה, מהן סמכויות האכיפה הנדרשות. (למשל, לא צריך סמכות לדרוש תעודה מזהה כדי לפקח על שימוש בתחבורה ציבורית).
סעיפים 28(6) ו-32(1)(ד) - שימוש בכוח: הסמכות שנקבעה גורפת ובלתי מידתית. שימוש בכוח נדרש רק לצורך אכיפה של דברים מאד מסוימים (אי כניסה למקום, למשל), ואינו מחויב במקרים אחרים (למשל אי הזדהות).
סעיף 28(5): סעיף סל הקובע כי שוטר יוכל לבקש מכל אדם לעשות "כל פעולה אחרת". יש להשמיטו.
סעיף 33 - חובת הזדהות של גורמים מוסמכים: בשל הדינמיות של המגבלות והאיסורים שמגבירה את אי הוודאות והבלבול, יש לקבוע חובת הזדהות מוגברת של הגורמים המוסמכים. יש לקבוע חובת הזדהות של כל גורם אכיפה או פיקוח גם ללא דרישה של האזרח/תושב, חובה להבהיר לאזרח/תושב את סיבת הדרישה המופנית אליו ולאפשר לו זכות טיעון.
הגנה על קיום הפגנות: יש לקבוע במפורש שהגבלות על הפגנות ותהלוכות מחאה יצטמצמו למינימום הנדרש, וייקבעו תוך שימת דגש על מימוש מירבי של חופש מחאה.
רשת ביטחון חברתית וכלכלית: יש לקבוע חובה לקבוע לצד כל גזירה שתוטל הסדרים שיבטיחו מענים בסיסיים למצוקות הקשות שנובעות ממנה.
הערות האגודה לזכויות האזרח לתזכיר החוק, 4.6.2020
הערות האגודה לזכויות האזרח להצעת החוק, 22.6.2020