על סמך מה? לשם מה? נגד מי? כמה? מה הבעיה עם זה?
על סמך מה ולשם מה: רקע משפטי
צו מעצר מנהלי
החקיקה הצבאית החלה בשטחים הכבושים מאפשרת מעצר של אדם בצו מִנהלי – ללא כתב אישום וללא משפט – למשך תקופה של עד שישה חודשים. את הצו ניתן להאריך שוב ושוב, בכל פעם לשישה חודשים נוספים, מבלי שנקבעה תקופת מעצר מקסימלית. למעשה, אפשר לכלוא כך אדם במשך שנים (כפי שאכן נעשה לא אחת), בלי שיזכה להליך משפטי הוגן, בלי שהחשדות נגדו יעמדו במבחן משפטי ובלי שתעמוד לו הזכות הבסיסית להתגונן מפניהם.
המעצרים המנהליים בגדה המערבית מבוצעים היום לפי סעיפים 294-284 לצו בדבר הוראות ביטחון [נוסח משולב] (יהודה ושומרון) (מס' 1651) (צו צבאי המהווה חקיקה בשטחים). צו זה מסמיך מפקדים צבאיים בגדה המערבית להוציא צו מעצר מנהלי, כאשר ישנו "יסוד סביר להניח שטעמי ביטחון האזור או ביטחון הציבור מחייבים שאדם פלוני יוחזק במעצר". אמנם קיימת חובה להביא עציר מנהלי בפני שופט צבאי לאישור מעצרו בתוך שמונה ימים מיום המעצר, אולם, כפי שיוסבר, אין מדובר בהליך משפטי שבו מוכחת אשמתו של החשוד, אלא בהליך של "ביקורת שיפוטית", שבו רוב החומר המבסס את החשד מוסתר מהעצור ומעורך דינו, ולא ניתנת לעצור הזדמנות אמיתית להתגונן. על החלטת השופט אפשר לערער לבית המשפט הצבאי לערעורים. עצורים מנהליים שמיצו את ההליכים בעניינם במערכת הצבאית רשאים לפנות לבג"ץ, אך הניסיון מלמד שבית המשפט העליון אינו מתערב בדרך כלל בהחלטות אלה.
על פי המשפט הבינלאומי החל בשטחים, קיים איסור מוחלט על מעצר שרירותי. בשל הפגיעות הקשות בזכויות אדם הטמונות בשימוש במעצר מנהלי, והסכנה הברורה לניצולו לרעה, הציב המשפט הבינלאומי הגבלות נוקשות על יישומו. כך, למשל, הוא אמור להישמר למקרים חריגים וקיצוניים במיוחד, והוא אמור לשרת רק תכליות "מניעתיות" – כלומר, למנוע סכנה חמורה ומיידית לביטחון, הנובעת מהעצור – ובשום פנים ואופן אינו אמור לשמש כסוג של ענישה.
גם בישראל קיימת סמכות לעצור אדם במעצר מנהלי. סמכות זו, שמקורה בתקנות המנדטוריות הדרקוניות, עוגנה בשנת 1979 בחוק סמכויות שעת חירום (מעצרים), התשל"ט-1979. החוק תקף רק כאשר קיימת הכרזה על שעת חירום במדינה, אולם הכרזה כזאת נמצאת בתוקף מאז קום המדינה. על פי החוק הישראלי, שר הביטחון רשאי להורות על מעצרו של אדם למשך ששה חודשים, אם היה לו "יסוד סביר להניח שטעמי בטחון המדינה או בטחון הציבור מחייבים" זאת. בניגוד למצב בשטחים, בישראל קיימת חובה להביא עצור מנהלי בפני שופט אזרחי (נשיא בית משפט מחוזי) בתוך 48 שעות, וכן קיימת חובה לבחון את הצורך בהמשך המעצר כל שלושה חודשים. על החלטת בית המשפט המחוזי אפשר לערער לבית המשפט העליון.
צו הגבלה מנהלי
על פי החוק החל בשטחים, מפקד צבאי מוסמך להוציא שורה של צווים מנהליים, האוסרים על אדם להיכנס לאזור מסוים או מגבילים את שהותו לאזור מוגדר, בלי שמתנהל כל הליך פלילי נגדו. צווים אלה – אשר אמורים גם הם להוות אמצעי "מניעתי" ולא "ענישתי" – מוסדרים בצו בדבר הוראות ביטחון ובתקנות ההגנה (שעת חירום).
הצו בדבר הוראות ביטחון מעניק למפקד צבאי בשטחים סמכות רחבה להטיל "צווי הגבלה" וצווי פיקוח מיוחדים אחרים, כאשר הוא סבור "כי הדבר הכרחי בגלל טעמי ביטחון החלטיים". כך, למשל, המפקד הצבאי (במקרה של הגדה המערבית – אלוף פיקוד המרכז) יכול לאסור על אדם להיכנס לאזור מסוים, לדרוש ממנו להישאר באזור מסוים, להטיל עליו מעצר בית ועוד.
נגד החלטה של מפקד צבאי להוציא צו הגבלה או צו פיקוח אפשר לערער בפני ועדת ערעורים של מערכת בתי המשפט הצבאיים. אולם, גם בהקשר זה מדובר בהליך הנסמך לרוב על חומר חסוי, שהחשוד אינו רשאי לעיין בו.
נגד מי וכמה: היקף השימוש במעצרים ובצווים מנהליים
מאז 1967 ועד היום נעצרו אלפי פלסטינים במעצר מנהלי, לפרקי זמן הנעים בין מספר חודשים למספר שנים. המספר הרב ביותר של מעצרים מנהליים נרשם בשנות האינתיפאדה הראשונה. במהלך האינתיפאדה השנייה היו חודשים שבהם עלה מספר העצירים המנהליים הפלסטינים על אלף. לאחר סיום האינתיפאדה המספרים ירדו, אך יש תנודות לכאן ולכאן.
בשנים 2012-2011 עמד מספר העצירים המנהליים הממוצע בכל חודש על כ-250. מראשית 2013 ועד ליוני 2014 ירד הממוצע ל-160 עצורים בחודש. בעקבות חטיפת שלושת הנערים ביוני 2014 ומבצע צוק איתן עלה מספר העצורים המנהליים בשיעור חד, ומיוני 2014 עד אוקטובר 2015 עמד מספר העצירים המנהליים על כ-420 איש בממוצע בחודש. בנובמבר 2015 הוחזקו בבתי הכלא 402 עצורים מנהליים – 398 מהם פלסטינים, בהם שלושה קטינים ואישה אחת. נוסף עליהם היו באותה העת ארבעה יהודים נתונים במעצר מנהלי, לפי נתונים שנאספו על ידי מרכז המחקר והמידע של הכנסת בדצמבר 2015. תקופות המעצר של רוב העצירים המינהליים נעות בין שלושה חודשים לשנתיים.
על פי נתונים שנמסרו לאגודה לזכויות האזרח על ידי דובר צה"ל, השימוש בצווי הגבלה ופיקוח בשטחים נעשה נגד ישראלים בלבד. בשנת 2011 הוצאו 14 צווים כאלה, בשנת 2010 – ארבעה, ובשנת 2009 – שלושה. בעקבות הרצח בכפר דומא ביולי 2015 פתחו רשויות הביטחון בגל יוצא דופן של צווי הרחקה וצווי הגבלה מנהליים נגד יהודים, בהם גם קטינים. באוקטובר 2015 עדכן נציג המשטרה כי צווי הרחקה מנהליים הוצאו בתקופה זו ל-54 ישראלים יהודים המתגוררים בגדה המערבית, שחלקם הורחקו ליישובים בתוך הקו הירוק. כמו כן הוצאו צווי הרחקה מנהליים ל-62 פלסטינים מוסלמים תושבי ירושלים המזרחית ואזרחים המתגוררים בישראל.
מה הבעיה: פגיעה חמורה בזכויות האדם ובעקרון שלטון החוק
ראיות סודיות – פגיעה חמורה בזכות להליך הוגן
מעצר מנהלי, המאפשר שלילת חירותו של אדם למשך חודשים ללא משפט, מהווה פגיעה חמורה ביותר בזכויות אדם בסיסיות, ובראשן הזכויות לחירות ולכבוד.
אמנם עצורים מנהליים מובאים בפני שופט ומתקיים הליך של ביקורת שיפוטית על מעצרם, אולם מכיוון שהרוב המכריע של החומר שעליו מתבסס צו המעצר הוא סודי – ומוסתר הן מהחשוד והן מעורך דינו – בפועל לא ניתנת לעצור הזדמנות אמיתית להתגונן או להפריך את החשדות נגדו. במקרים רבים מאוד אף לא מיידעים את העצור אודות פרטי החשדות הקונקרטיים נגדו. בנסיבות אלה אין בהליך הביקורת השיפוטית כדי להוות ערובה ממשית להבטחת חוקיות המעצר, וגם השופט ההוגן ביותר אינו יכול לעשות צדק. הליך הביקורת השיפוטית בהקשר זה נעדר ערובות מינימליות להבטחת הליך משפטי תקין, עד כי מוטל ספק אם ניתן לראות בו "הליך שיפוטי" של ממש.
בנוסף, הביקורת השיפוטית הראשונה על המעצר המנהלי מתבצעת, על-פי החוק הצבאי החל על פלסטינים בשטחים, שמונה ימים לאחר המעצר, ולא כעבור 24 שעות, כפי שמקובל בהליך פלילי רגיל בישראל (או אף כעבור 48 שעות, כפי שמקובל בהליכי מעצר מנהלי בישראל).
גם בעתירה לבג"ץ עומדת הזכות לכוחות הביטחון להסתיר את הראיות מהעותר ולהציג טיעוניהם מאחורי דלתיים סגורות, כלומר שלא בנוכחות העותר ועורך דינו.
צווי הגבלה מנהליים דומים למעצר מנהלי בכך שגם הם מופעלים בלי שמוגש כתב אישום נגד אדם ואף בלי שנפתחה נגדו חקירה פלילית. כמו כן, בדומה למעצרים מנהליים, גם צווים אלה מתבססים ככלל על מידע וראיות חסויים, המוסתרים מהחשוד ומעורך דינו. בנסיבות אלה, אף אם ניתנת לאדם אפשרות פורמלית להשמיע את טענותיו או להשיג על ההחלטה, נשללת ממנו כל אפשרות להתייחס באופן מהותי לטענות נגד או להשיב לחשדות.
הרחקתו והגבלת תנועתו של אדם בצו מנהלי ללא משפט ועל בסיס חומר חסוי מהווה אמצעי אכיפה דרקוני אשר עלול לפגוע בשורה של זכויות, ובהם: חופש התנועה, הזכות להליך הוגן, חופש העיסוק, בזכות לחירות אישית, בזכות לחופש ביטוי, בכבוד האדם ועוד.
שני האמצעים, מעצרים מנהליים וצווי הגבלה מנהליים, מהווים כלי "נוח" לרשויות להביא לכליאתו של אדם או להגבלת תנועותיו, כאשר אין בידן ראיות קבילות – או ראיות שהן מעוניינות לחשוף – להוכחת אשמתו.
השימוש בראיות חסויות פוגע פגיעה קשה בזכות להליך הוגן ומעמיק את אי-השוויון בין המדינה לפרט בהליך המשפטי. הוא פוגע לא רק באפשרותו של הפרט להתגונן מפני ההאשמות נגדו, אלא גם באינטרס הציבורי לפקח על מעשי השלטון. זאת משום שראיות חסויות מאפשרות למדינה לבצע מעשים מבלי שתיתן עליהם את הדין, בדומה לאופן פעולתה של משטרה חשאית.
בכך יש פגיעה בעקרון שלטון החוק, השקיפות והייצוגיות באופן המערער את הלגיטימיות של עצם הפעולה השלטונית. לבסוף, השימוש בראיות חסויות פותח פתח לניצול לרעה ולשרירות מצד הסמכות השלטונית, באופן שיש בו כדי להוות סכנה ממשית לעקרונות יסוד שעליהם אמורה להיות מושתתת הדמוקרטיה הישראלית. כפי שציין השופט לנדוי, "את טענות הצד שכנגד אפשר לסתור רק כשהן ידועות; עם ספינקס אי אפשר להתווכח".
המשפט הבינלאומי
סעיף 78 לאמנת ג'נבה הרביעית, העוסקת בהגנה על אזרחים בזמן מלחמה והחלה בגדה המערבית, קובע כי: "הייתה המעצמה הכובשת סבורה שיש צורך, מטעמי הכרח של ביטחון, לנקוט אמצעי ביטחון כלפי מוגנים, רשאית היא, לכל היותר, לייחד להם מקום מגורים או לעצרם". בהתאם לסעיף זה, אפשר להשתמש בסמכות קיצונית זו אך ורק במקרים חריגים, כאשר קיימים טעמי ביטחון חיוניים, הנובעים ממסוכנותו האינדיווידואלית של העצור.
כמו כן, משפט זכויות האדם הבינלאומי, החל אף הוא בשטחים, מחייב להעניק הליך הוגן לכל מי שנשללה חירותו – וזאת גם במצב חירום קיצוני וזמני. האיסור על מעצר שרירותי הוא איסור מוחלט במשפט הבינלאומי, החל בכל עת, והליך הוגן מהווה ערובה חיונית למניעת מעצרים שרירותיים.
השימוש הנרחב והשגרתי שעושה המדינה בכלי זה בשטחים הכבושים, תוך שלילה גורפת של הערובות המינימליות הדרושות כדי להבטיח הליך הוגן, אינו עומד באמות המידה הללו.
גם העובדה, שבשטחים ניתן להחזיק עצור מנהלי שמונה ימים עד להבאתו בפני שופט, פותחת פתח הן למעצר שווא ולמעצר בלתי מבוקר והן להתעללות בעצורים. היא אף מפרה את החובה, המוטלת על המדינה מכוח המשפט הבינלאומי, לקיים את הפיקוח הנדרש על מעצרם של בני אדם, כדי למנוע עינויים.
סעיף 49 לאמנת ג'נבה אוסר על "העברת כפייה של מוגנים, יחידים או המונים, וכן גירושם של מוגנים, משטח נכבש לשטחה של המעצמה הכובשת". ישראל, המחזיקה בעצירים מנהליים בשטחה, עוברת בכך על הוראות האמנה.
"אבל זו לא ענישה – זו מניעה"
גם אם המטרה המוצהרת של הצווים ושל המעצרים המנהליים היא לשמש אמצעי מניעתי – להתמודד עם מסוכנותו האפשרית של אדם לביטחון הציבור, ולא להעניש אותו על מעשי העבר – מסוכנות זו נלמדת בדרך כלל מחשדות חסויים למעשים פליליים.
חשוב לזכור, שחשדות שלא עברו את כור ההיתוך של המשפט ההוגן עשויים להיות מופרכים, ועל כן אין להניח ש"חשוד" אכן אשם. מעצרים מנהליים וצווי הגבלה מנהליים הם מסממניו המובהקים של משטר טוטליטרי; מתן כוח בידי המדינה לעצור אנשים או להטיל עליהם מגבלות, ללא כל הצורך להוכיח את אשמתם בהליך הוגן וראוי, פותח פתח עצום לא רק להחלטות שגויות כי אם גם לניצול לרעה של סמכות.