מורה נבוכים: כל מה שרצית לדעת על הטענות בעניין ביטול עילת הסבירות

ב-12.9.2023 צפוי בג"ץ לדון בעתירות שהוגשו נגד התיקון לחוק יסוד: השפיטה, המבטל את עילת הסבירות, ובהן גם עתירת האגודה לזכויות האזרח ו-37 ארגוני זכויות אדם נוספים. במסמך זה מוצגות בקיצור נמרץ עיקרי הטענות של העותרים (הטענות עלו לעיתים בחלק מהעתירות בלבד), ועמדות היועצת המשפטית לממשלה, הכנסת הממשלה.

הטענות בעתירות מתחלקות לשני סוגים: טענות פרוצדורליות, שנוגעות לאופן שבו התבצע הליך החקיקה, וטענות מהותיות, שנוגעות לתוכנו ולמשמעותו של התיקון, לסמכויות של הכנסת ושל בית המשפט העליון, ליחס בין הרשויות, לשלטון החוק, לזכויות האדם ועוד.

גרסת הדפסה (טבלה, pdf)

טענות פרוצדורליות (טענות לגבי פגמים בהליך החקיקה)

האם הצעת החוק הונחה מטעם ועדת חוקה או שהייתה הצעת חוק פרטית ש"התחפשה" להצעת חוק מטעם הוועדה?

הסבר

התיקון החוקתי לחוק יסוד השפיטה בעניין הסבירות התקבל כהצעת חוק מטעם ועדת חוקה של הכנסת. מדובר בפרוצדורה מיוחדת לקידום הצעת חוק בעניינים חוקתיים. אלא שההחלטה על הצעת החוק מטעם הוועדה התקבלה בניגוד לעמדת חברי האופוזיציה שישבו בוועדה.

טענות העותרים / ידידי בית המשפט

עמדת היועצת המשפטית לממשלה

עמדת הכנסת

עמדת הממשלה

האם נפגעה זכות ההשתתפות בשל הליך החקיקה המהיר?

הסבר

כשמקדמים הצעת חוק יש לחברי כנסת זכות להשתתף בהליך החקיקה. זכות זו אינה רק פורמלית, אלא מהותית. הם צריכים להבין על מה הם מצביעים, ולקבל הזדמנות אפקטיבית להשתתף בהליך.

טענות העותרים / ידידי בית המשפט

עמדת היועצת המשפטית לממשלה

עמדת הכנסת

עמדת הממשלה

האם הפגמים בהליך מצדיקים את ביטול התיקון לחוק?

הסבר

האם עצם קיומם של הפגמים הפרוצדורליים, בלי שמתייחסים כלל לתוכן החוק, מספיקים כדי לפסול אותו.

טענות העותרים / ידידי בית המשפט

עמדת היועצת המשפטית לממשלה

עמדת הכנסת

עמדת הממשלה

טענות מהותיות

1. הסמכות לבטל חוק יסוד

האם יש מגבלות על הסמכות המכוננת של הכנסת (כלומר על סמכותה לחוקק חוקי יסוד)? ואם כן, מהן?

הסבר

בהיעדר חוקה שלמה, לכנסת יש שני כובעים: רשות מחוקקת, ורשות מכוננת. כרשות מכוננת יש לה סמכות לחוקק חוקי יסוד ותיקונים לחוקי יסוד, שהם פרקים עתידיים בחוקה המתהווה. המחלוקת היא האם ניתן לקבוע כל דבר שרוצים בחוק יסוד.

טענות העותרים / ידידי בית המשפט

עמדת היועצת המשפטית לממשלה

עמדת הכנסת

עמדת הממשלה

האם בית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ מוסמך לבטל חוק יסוד אם הכנסת חרגה מהמגבלות?

הסבר

בהיעדר חוקה, אין הוראת חוק ברורה בעניין. סעיף 15 לחוק יסוד: השפיטה מסמיך את בג"ץ להוציא צווים לרשויות המדינה בעניינים שבהם הוא רואה לנכון לתת סעד למען הצדק.

טענות העותרים / ידידי בית המשפט

עמדת היועצת המשפטית לממשלה

עמדת הכנסת

עמדת הממשלה

2. האם התיקון שעבר הוא תיקון חוקתי לא חוקתי?

תיקון חוקתי לא חוקתי הוא תיקון לחוק יסוד ששולל את עקרונות הליבה של המשטר הדמוקרטי. זאת משום שהסמכות המקורית לכונן חוקה מוגבלת לכך שתשמר את הגרעינים המינימליים של המשטר הדמוקרטי.

מהו ההיקף הרצוי של ביקורת שיפוטית על תיקון חוקתי?

הסבר

השאלה אם לבית המשפט יש סמכות לבקר חוקי יסוד חדשים או תיקונים לחוקי יסוד (תיקון חוקתי) אם עולה טענה שהם חרגו מההגבלות על הסמכות המכוננת – שנויה במחלוקת. יש הטוענים שבכלל לא צריכה להיות ביקורת שיפוטית על תיקונים חוקתיים, ויש הטוענים שהביקורת דווקא צריכה להיות הדוקה, כי קל מאוד לתקן את חוקי היסוד ברוב קטן ובהליך פשוט.

טענות העותרים / ידידי בית המשפט

עמדת היועצת המשפטית לממשלה

עמדת הכנסת

עמדת הממשלה

האם יש לקחת בחשבון את החשש לכך שהתיקון שעבר הוא חלק מהפיכה משטרית נרחבת יותר ("שיטת הסלמי")?

הסבר

לרוב בית המשפט דן רק בעניין שלפניו, אבל נוצר מצב שבו התיקון בעניין הסבירות הוא חלק ממכלול רחב יותר של תיקונים חוקתיים העוסקים ביחסים בין הרשויות ובהחלשת מערכת המשפט (שינוי הוועדה לבחירת שופטים למשל). יש מחלוקת האם על בית המשפט לקחת זאת בחשבון בעת שהוא דן בעתירות נגד ביטול עילת הסבירות.

טענות העותרים / ידידי בית המשפט

עמדת היועצת המשפטית לממשלה

עמדת הכנסת

עמדת הממשלה

האם התיקון פוגע בעקרון הפרדת הרשויות?

הסבר

עקרון הפרדת הרשויות הוא עקרון יסודי במשטר דמוקרטי. משמעותו היא שלכל רשות (מחוקקת, מבצעת ושופטת) תפקיד נפרד, והן מפקחות ומאזנות זו את זו.

טענות העותרים / ידידי בית המשפט

עמדת היועצת המשפטית לממשלה

עמדת הכנסת

עמדת הממשלה

האם התיקון פוגע בזכויות האדם?

הסבר

זכויות האדם הן רכיב מרכזי במשטר דמוקרטי. המחלוקת היא האם ביטול עילת הסבירות פוגע בזכויות אדם, לאור קיומן של עילות אחרות לפיקוח על השלטון, כמו עילת המידתיות.

טענות העותרים / ידידי בית המשפט

עמדת היועצת המשפטית לממשלה

עמדת הכנסת

עמדת הממשלה

האם התיקון פוגע בשלטון החוק?

הסבר

שלטון החוק הוא עקרון יסוד במשטר דמוקרטי. הוא קובע, בין היתר, כי אף אחד לא יכול להיות מעל החוק וכולם כפופים לחוקים ולפסיקת בתי המשפט.

טענות העותרים / ידידי בית המשפט

עמדת היועצת המשפטית לממשלה

עמדת הכנסת

עמדת הממשלה

האם התיקון פוגע בטוהר המידות ובאיכות השלטון?

הסבר

טוהר המידות ואיכות השלטון הם רכיבים מרכזיים במשטר הדמוקרטי, שכן יש בהם להבטיח שההחלטות משרתות את הציבור ולא מתקבלות מטעמים לא כשרים או מושחתים.

טענות העותרים / ידידי בית המשפט

עמדת היועצת המשפטית לממשלה

עמדת הכנסת

עמדת הממשלה

האם התיקון פוגע בבחירות?

הסבר

קיומן של בחירות שוות וחופשיות הוא עקרון יסוד במשטר הדמוקרטי.

טענות העותרים / ידידי בית המשפט

עמדת היועצת המשפטית לממשלה

עמדת הכנסת

עמדת הממשלה

האם הפגיעות הן ברמה שמצדיקה את ביטול התיקון החוקתי?

הסבר

לפי הפסיקה הקיימת, בית המשפט יורה על ביטול של תיקון לחוק יסוד רק במקרה של פגיעה שמשמעותה היא חריגה קיצונית מהגרעינים המינימליים של המשטר הדמוקרטי.

טענות העותרים / ידידי בית המשפט

עמדת היועצת המשפטית לממשלה

עמדת הכנסת

עמדת הממשלה

3. שימוש לרעה בסמכות המכוננת

בשל האופן הפשוט שבו אפשר לחוקק חוק יסוד, קיים חשש שחברי הכנסת ינצלו את כוחם לרעה, ויחוקקו חוקים רגילים כחוקי יסוד במטרה להקנות להם מעמד נורמטיבי גבוה ולחסן אותם מביקורת שיפוטית. בית המשפט קבע מספר מבחנים כדי לזהות האם נורמה מסוימת אכן ראויה להיקרא חוק יסוד ומקומה בחוקה העתידית.

האם התיקון עומד במבחן היציבות?

הסבר

תיקון לחוק יסוד צריך להיות יציב ולשרוד לאורך זמן, שכן החוקה מבטאת כללי משחק ארוכי טווח ולא אינטרס פוליטי צר או זמני.

טענות העותרים / ידידי בית המשפט

עמדת היועצת המשפטית לממשלה

עמדת הכנסת

עמדת הממשלה

האם התיקון עומד במבחן הכלליות?

הסבר

תיקון לחוק יסוד אמור להיות כללי, ולהיקבע במנותק מאינטרסים נקודתיים או צורך פרטני כזה או אחר ("מאחורי מסך הבערות").

טענות העותרים / ידידי בית המשפט

עמדת היועצת המשפטית לממשלה

עמדת הכנסת

עמדת הממשלה

האם התיקון עומד במבחן ההשתלבות במארג החקיקתי?

הסבר

כדי שהתיקון יהלום חוק יסוד הוא צריך להשתלב במארג החקיקתי של חוקי היסוד ובהגיון הפנימי שלהם. אחרת, יש לזהותו כחריג וכחוק רגיל.

טענות העותרים / ידידי בית המשפט

עמדת היועצת המשפטית לממשלה

עמדת הכנסת

עמדת הממשלה

האם התיקון עומד במבחן המובחנות?

הסבר

מבחן זה עוסק בשאלה האם הרשות המבצעת השתמשה בשליטתה בכנסת כדי לפלוש לתחומה של רשות אחרת.

טענות העותרים / ידידי בית המשפט

עמדת היועצת המשפטית לממשלה

עמדת הכנסת

עמדת הממשלה

בהנחה שהתיקון לא עומד במבחני הזיהוי – האם התיקון עומד במבחן הצידוק?

הסבר

מבחן הצידוק הוא שלב שני בבחינת שימוש לרעה בסמכות המכוננת, שמתבצע אם מגיעים למסקנה שהחקיקה שעברה לא עומדת במבחני הזיהוי. השאלה הנבחנת היא אם היו הצדקות להכניס את התיקון החריג לתוך חוקי היסוד.

טענות העותרים / ידידי בית המשפט

עמדת היועצת המשפטית לממשלה

עמדת הכנסת

עמדת הממשלה

האם התיקון מהווה שימוש לרעה בסמכות המכוננת?

הסבר

אם מסתבר שהתיקון לא עומד במבחני הזיהוי וגם לא במבחן הצידוק יש לקבוע שמדובר בשימוש לרעה בסמכות המכוננת. כלומר, הכנסת חוקקה חוק רגיל ונתנה לו את הכותרת "חוק יסוד".

טענות העותרים / ידידי בית המשפט

עמדת היועצת המשפטית לממשלה

עמדת הכנסת

עמדת הממשלה

הסעדים (מה מבקשים מבית המשפט)

מה הסעד הרצוי?

הסבר

אם נקבע שנפלו פגמים בחוק נשאלת השאלה מה הסעד שיתקן את אותם פגמים. יש מספר סעדים אפשריים. למשל – ניתן לתת פרשנות שמאפשרת לקרוא את החוק כפחות מזיק ואז לאשר אותו. ניתן לבטל את החוק או רק חלק ממנו, וניתן לבטל את תחולתו המיידית.

טענות העותרים / ידידי בית המשפט

עמדת היועצת המשפטית לממשלה

עמדת הכנסת

עמדת הממשלה