התפתחויות וצווי מעצר בהליכים המשפטיים בבתי הדין בהאג – שאלות ותשובות

מהם בתי הדין בהאג?

בהאג יושבים שני בתי משפט שונים שיש להם סמכות לדון בעניינים הקשורים בהפרת זכויות אדם במהלך סכסוכים מזויינים, בדיני הלחימה ובפשעים נגד האנושות.

בית הדין הבינלאומי לצדק (International Court of Justice – ICJ) החל לפעול בשנת 1946 והוקם מכוח מגילת האומות המאוחדות המהווה את חוקת האו"ם. תפקידו הוא ליישב, בהתאם לחוק הבינלאומי, סכסוכים משפטיים שהופנו אליו על ידי מדינות, ולתת חוות דעת מייעצות בשאלות משפטיות המופנות אליו על ידי ארגוני וסוכנויות האו"ם. סמכותו של בית הדין הבינלאומי לצדק מוגבלת לבירור סכסוכים בין מדינות, ואין לו סמכות כלפי יחידים.

בית הדין הפלילי הבינלאומי (International Criminal Court – ICC) החל לפעול בשנת 2002. בית הדין הוקם מכוח אמנת רומא, שאותה אשררו יותר מ-120 מדינות. בית הדין הפלילי הבינלאומי מוסמך לחקור ולהעמיד לדין אנשים ולא מדינות. הוא הוקם כדי להדגיש את האחריות הפלילית האישית ולהעניש אנשים שביצעו, או הורו לבצע, פשעים חמורים – רצח עם, פשעים נגד האנושות ופשעי מלחמה.

בשני בתי הדין מתקיימים כיום הליכים הקשורים לישראל. נפרט בנפרד לגבי כל אחד מהמוסדות.

בית הדין הבינלאומי לצדק (International Court of Justice – ICJ)

מהן סמכויותיו של בית הדין?

הליך שיפוטי ב-ICJ יתחיל בהגשת תביעה על ידי מדינה נגד מדינה אחרת. סמכות השיפוט של בית הדין בהליכים בין מדינות מבוססת על "עקרון ההסכמה". המשמעות היא שאי אפשר לכפות על מדינה להופיע בפני בית הדין ללא הסכמתה, גם אם היא אשררה את מגילת האומות המאוחדות והיא אחת מהמדינות החברות בבית הדין. עם זאת, לסירוב של מדינה להופיע בפני בית הדין יכולות להיות ההשלכות בזירה הבינלאומית (כגון אובדן כוח פוליטי, בידוד מדיני או סנקציות ממדינות אחרות). לאחר שמדינה הסכימה להיות צד להליך, ההחלטות של בית הדין מחייבות אותה.

בהקשר של סכסוך מזוין, בית הדין הבינלאומי לצדק מוסמך להוציא צווים הנוגעים להתנהלותם של הצדדים ללחימה. אם המדינה לא מקיימת את הצווים, הם יכולים להיאכף על ידי מועצת הביטחון של האו"ם. למועצה יש סמכויות כגון הטלת סנקציות, אמברגו נשק או התערבות באמצעות כוח צבאי בינלאומי.

בשונה מהצווים, חוות דעת מייעצות של בית הדין אינן מחייבות ואינן נאכפות, אך הן מהוות קביעה משפטית שיכולה להוות בסיס להחלטות של גופים בינלאומיים ושל מדינות בנושאים קריטיים כמו אספקת נשק ושיתוף פעולה כלכלי, תרבותי ואקדמי. הליך של חוות דעת ייפתח בעקבות בקשה מטעם האו"ם.[1] 

[1] סמדר בן נתן, ישראל והאג: איך הגענו עד הלום ולאן הולכים מכאן?, שיחה מקומית, 20.3.2024

אילו הליכים מתקיימים כעת בבית הדין הבינלאומי לצדק בקשר לישראל?

בבית הדין הבינלאומי לצדק מתקיימים כעת שני הליכים:

1. גיבוש חוות דעת מייעצת בנושא ההשלכות המשפטיות של שליטת ישראל בשטחים הכבושים ומדיניותה, כולל בירושלים המזרחית. ההליך החל בבקשה שהוגשה מטעם העצרת הכללית של האו"ם בדצמבר 2022. הדיון נערך בפברואר 2024 והשתתפו בו 49 מדינות שבחרו להביע את עמדתן. ישראל בחרה שלא להופיע בדיון, אך הגישה עמדה קצרה בכתב.

2. הליך משפטי בסכסוך בין-מדינתי בעקבות תביעה שהגישה דרום אפריקה נגד ישראל בסוף דצמבר 2023, בטענה שישראל מבצעת פשע השמדת עם נגד הפלסטינים ברצועת עזה. ישראל, שאשררה את האמנה בדבר מניעתו וענישתו של פשע השמדת עם בשנת 1950, התייצבה להליך המשפטי.

במסגרת הליך זה התקיימו עד כה שני דיונים, בינואר 2024 ובמאי 2024. לאחר הדיון שהתקיים בינואר קבע בית הדין שיש לו סמכות לדון בתביעה והוציא צווים זמניים, בהם צווים המורים לישראל לאפשר הכנסה מספקת של סיוע הומניטרי לעזה ולפעול נגד ביטויי הסתה לרצח עם. בית הדין קבע עוד, שעל חמאס לשחרר את כלל החטופים לאלתר. בית הדין סירב לבקשת דרום אפריקה להוציא צו הפסקת לחימה.

באמצע מאי התקיים דיון נוסף, לאחר שדרום אפריקה פנתה לבית הדין בטענה שישראל אינה מקיימת את הצווים הקודמים ושהפעולה הצבאית ברפיח מהווה שינוי משמעותי בנסיבות המקרה. דרום אפריקה ביקשה שוב כי בית הדין יורה על הפסקת לחימה, ויורה על הכנסה והעברה של סיוע הומניטרי בהיקף מספק ועל כניסה של צוותי חקירה עצמאיים לצורך איסוף ראיות. ההערכה היא שבית הדין יקבל הכרעה בבקשה בתוך מספר שבועות.

בית הדין הפלילי הבינלאומי (International Criminal Court – ICC)

מהן סמכויות בית הדין הפלילי הבינלאומי?

לבית הדין הפלילי יש סמכות לשפוט אנשים על פשעי מלחמה ופשעים נגד האנושות, שהם עבירות חמורות בדין הבינלאומי. לבית המשפט יש סמכות לחקור ולהעמיד לדין רק אם המדינה עצמה לא ביצעה חקירות עצמאיות וממצות, שעומדות בדרישות של חקירות פליליות – "עקרון המשלימות". כלומר, מטרת ההקמה של בית הדין לא היתה להוות תחליף למערכת השיפוט הפלילי של המדינות, אלא להיות טריבונל שאוכף את החוק הבינלאומי במצבים שבהם המדינות אינן רוצות או אינן מסוגלות לחקור חשדות לפשעים חמורים באופן עצמאי וכן. מטבע הדברים, עצם קיומו של בית הדין מעודד מדינות לחקור פשעים חמורים בעצמן. ניסיון העבר מלמד שפעולות חקירה של בריטניה מנעו העמדה לדין בבית הדין הבינלאומי.

מכיוון שבית הדין עוסק בעבירות חמורות ביותר, החקירות מתרכזות לרוב באחריותם של בכירים בדרג המדיני והצבאי, אשר אחראים על המדיניות וקבלת ההחלטות, ולא בפעולות של חיילים בדרגים הנמוכים.

מהן סמכויות בית הדין הפלילי לגבי ישראל?

לבית הדין הפלילי הבינלאומי יש סמכות לפעול רק כלפי המדינות החברות באמנת רומא. מדינה שחתמה על האמנה ואשררה אותה יכולה לפנות לבית הדין בבקשה לחקור, ויכולה גם להיחקר. ישראל חתמה על אמנת רומא בסוף שנת 2000 אך לא אשררה אותה, בשל סירובה לקבל את הסעיף באמנת רומא, שקובע שיישוב אוכלוסייה כובשת בשטח כבוש הוא פשע מלחמה. משום כך, ישראל אינה צד לאמנה, והיא אינה יכולה לפנות לבית המשפט.

הרשות הפלסטינית התקבלה כחברה באמנת רומא ב-2015, הגם שאינה מדינה. הפלסטינים פנו לבית הדין בבקשה לחקירה של פעילות ישראל בשטחים הכבושים, והתובעת הראשית של בית הדין ביקשה מבית הדין להכריע האם יש לו סמכות לדון באירועים שהתרחשו בשטחי הרשות הפלסטינית.

ב-5.2.2021 קבע בית הדין שיש לו סמכות לדון במה שקורה בגדה המערבית, בירושלים המזרחית ובעזה. בכך ניתן אור ירוק לתובעת הראשית של בית הדין לפתוח בחקירה נגד ישראל.

איזה הליך מתקיים כעת בבית הדין בהקשר של ישראל?

בבית הדין הפלילי הבינלאומי מתנהלת מאז מרץ 2021 חקירה נגד ישראל ונגד חמאס בחשד להפרות הדין הבין לאומי בשנת 2014. עד 7.10.2023 החקירה נגד ישראל התמקדה בשלושה עניינים:

1. חשד להפעלת כוח בלתי מידתי נגד אזרחים בעזה במבצע "צוק איתן".

2. חשד לכך שהוראות הפתיחה באש נגד מפגיני הגדר הפלסטינים בעזה מפרות את הדין הבינלאומי.

3. חשד שמפעל ההתנחלויות הוא הפרה של הדין הבינלאומי.

כמו כן פתח בית הדין בחקירה של חמאס בחשד לירי ללא הבחנה על אזרחים.

כאמור, במקרים שבהם המדינה עצמה ביצעה חקירות ממצות ואפקטיביות, לבית הדין אין סמכות להגיש כתבי אישום נגד המעורבים. ישראל יכלה להודיע לבין הדין על פתיחה בחקירות עצמאיות בעניינים אלה, ובכך למנוע הגשת כתבי אישום נגד בכירים בממשלה ובצבא, אך לא עשתה כן.

מה השתנה מבחינת החקירה של בית הדין לאחר אירועי ה-7 באוקטובר ופרוץ המלחמה בעזה?

לאחר אירועי ה-7 באוקטובר ופרוץ המלחמה התרחבה החקירה. עתה היא כוללת גם חשד להפרות שבוצעו על ידי חמאס נגד אזרחים ישראלים ב-7 לאוקטובר ולאחריו, וחשד להפרות שביצעה ישראל נגד אזרחים פלסטינים בעזה במסגרת המלחמה.

ב-20.5.2024 הודיע התובע הראשי של בית הדין כי הוא מבקש מבית הדין להוציא צווי מעצר נגד מנהיגי חמאס יחיא סינוואר, איסמעיל הנייה ומוחמד דף, ונגד ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר הביטחון יואב גלנט. הבקשה תידון בהליך קדם משפט.

על אילו עבירות מבקש התובע צווי מעצר?

נגד שלושת מנהיגי חמאס התובע מבקש להוציא צווי מעצר עקב אחריותם הפלילית לפשעים נגד האנושות ופשעי מלחמה שבוצעו בשטח ישראל ורצועת עזה החל מה-7.10.23 ונמשכים עד היום. האישומים המרכזיים הם השמדה כפשע נגד האנושות, לקיחת בני ערובה, עינויים ומעשי אונס ומעשי אלימות מינית כלפי החטופים. כמו כן, התובע הצהיר כי מנהיגי חמאס נושאים באחריות פלילית להריגתם של מאות אזרחים ישראלים בהתקפות שבוצעו בשבעה באוקטובר ולתפיסתם של לפחות 245 בני ערובה.

נגד ראש ממשלת ישראל ושר הביטחון התובע מבקש להוציא צווי מעצר בטענה כי הם נושאים באחריות פלילית לפשעי מלחמה ופשעים נגד האנושות שבוצעו על ידי ישראל ברצועת עזה החל מה-8 באוקטובר 2023 ונמשכים עד היום. האישומים המרכזיים הם הרעבת אזרחים כשיטת לחימה, הכוונת התקפות נגד אוכלוסייה אזרחית בכוונה תחילה, מעשי הריגה שבוצעו בניגוד לדיני הלחימה, גרימת מוות כתוצאה מרעב ופשע הרדיפה (זוהי עברה המתייחסת לרדיפה של קולקטיב, להבדיל מיחידים).

התובע טוען כי הראיות שנאספו מעידות על כך שישראל שללה במכוון ובשיטתיות מהאוכלוסייה האזרחית בכל חלקי הרצועה אמצעים חיוניים להישרדות. זאת עקב הטלת מצור מוחלט על עזה, שכלל סגירה מוחלטת של שלושת מעברי הגבול – רפיח, כרם שלום וארז – לפרקי זמן ממושכים, ולאחר מכן הגבלה שרירותית של העברת אספקה חיונית, לרבות מזון ותרופות, דרך מעברי הגבול לאחר פתיחתם מחדש. התובע ציין כי המצור כלל גם ניתוק ממושך של צינורות מים מישראל לעזה – מקור המים הנקיים העיקרי של תושבי עזה – לתקופה ממושכת, וניתוק ושיבוש אספקת החשמל. כמו כן התרחשו התקפות על אזרחים, בהם כאלו שעמדו בתור למזון, שיבוש מתן סיוע על ידי סוכנויות הומניטריות, והתקפות על עובדי סיוע והריגתם, שאילצו סוכנויות רבות להפסיק או להגביל את פעילותן בעזה.

על בסיס אילו ראיות פועל בית הדין?

ההליכים בבית הדין הם הליכים פליליים, ומטרתם, ככל הליך פלילי, היא להגיע לחקר האמת. לשם כך אוסף בית הדין כמה שיותר עדויות וממצאים שיסייעו לו. כך למשל, התובע וצוותו הגיעו לישראל בעקבות הזמנת משפחות החטופים על מנת לחקור את אירועי ה-7 באוקטובר, וביסס את האישומים נגד ראשי חמאס בין היתר על העדויות שאסף מניצולים ומביקורו ביישובים שנפגעו במתקפה. התובע גם ביקר במצרים וברפיח (ישראל לא הרשתה לתובע ולצוותו להכנס לרצועת עזה) ונפגש עם פלסטינים שנמלטו מעזה ועם נציגים של משלחות סיוע וארגונים בינלאומיים הפועלים ברצועה. ממצאים אחרים מתבססים על חומרים מצולמים, ראיות שונות שהועברו מהשטח, דוחות רשמיים של מדינות וסוכנויות האו"ם וכן דיווחים ותחקירים שפורסמו על ידי ערוצי תקשורת וארגוני זכויות אדם, אשר תפקידם הוא תיעוד ודיווח על הפרות זכויות אדם.

בית הדין יכול, כמובן, לקבל חומרם מהנתבעים. כיוון שישראל מערערת על עצם הסמכות של בית הדין, היא אינה משתפת פעולה עם ההליכים ולא מסרה ראיות או נתונים משלה.

האם היה אפשר למנוע את הוצאת צווי המעצר נגד ראשי מדינת ישראל?

דרך המלך למנוע פתיחה בחקירה של בית הדין הפלילי היא הקפדה יתרה על הוראות דיני הלחימה: להימנע ככל האפשר מפגיעה באזרחים בלתי מעורבים ולהבטיח אספקת סיוע הומניטרי מספיק באופן שוטף. ככל שיש חשד להפרה של הדין הבינלאומי על ידי ישראלים, מהממשלה ומכוחות הביטחון, על ישראל לחקור באופן מקיף, יסודי ובלתי תלוי את החשדות.

מנגנון החקירות היחיד הקיים בישראל הוא בתוך הצבא. גם לאחר הרפורמה שנערכה במנגנון החקירות הצבאי ב-2016 ישנה ביקורת מצד ארגוני זכויות אדם והקהילה הבינלאומית על היעדר אחריותיות מספקת של הצבא.

ישראל יכולה להחליט על הקמת ועדת חקירה ממלכתית בלתי תלויה עם סמכויות רחבות שתחקור מקבלי החלטות ואנשי צבא. חקירות כאלה היו יכולות למנוע את חקירת בית הדין הבינלאומי ואת הוצאת צווי המעצר נגד בכירים ישראליים, בשל עקרון המשלימות, כמוסבר למעלה.

מאז פרוץ המלחמה התובע הדגיש מספר פעמים את חשיבות עקרון המשלימות. כלומר, ככל שיוצגו ראיות לכך שישראל מנהלת הליכים שיפוטיים עצמאיים וחסרי פניות, הכוללים חקירות יסודיות המתייחסות למדיניות ולפעולות של ישראל בעזה, בית הדין יבחן את הפעולות שבהן ינקוט כלפי האישים הנושאים באחריות לעיצוב וההוצאה לפועל של המדיניות והפעולות. עד כה, ישראל בחרה שלא לעשות כן.

ומה עם זכותה של ישראל להגן על עצמה?

לישראל, כמו לכל מדינות העולם, יש זכות לפעול כדי להגן על אוכלוסייתה. עם זאת, זכות זו אינה פוטרת אותה מחובתה לציית למשפט הבינלאומי. על פי הצהרת התובע, יהיו המטרות הצבאיות של ישראל אשר יהיו, יש חשד כבד שהמדיניות והאמצעים שבהם בחרה ישראל לנקוט כדי להשיג את מטרותיה ברצועת עזה כללו מדיניות הרעבה, גרימת מוות מכוון, גרימת סבל רב ופגיעה קשה בזכות לשלמות הגוף של האוכלוסייה האזרחית בעזה, ועל כן הם מהווים הפרה חמורה של הוראות הדין הבינלאומי.

התובע הצהיר מספר פעמים מאז תחילת המלחמה כי ישראל נדרשת לאפשר בדחיפות גישה נרחבת ומיידית לסיוע הומניטרי. התובע אף הדגיש בהצהרותיו הקודמות כי הרעבה כשיטת מלחמה ומניעת סיוע הומניטרי מהווים עבירות על אמנת רומא, וכי הוא לא יהסס לנקוט בפעולה אם לא יתבצעו צעדים לתיקון ההפרות.

מה צפוי לקרות בהמשך?

התובע הראשי של בית הדין הפלילי הגיש, כאמור, בקשה להוצאת צווי מעצר בהליך קדם המשפט של בית הדין, שידון בפני שלוש שופטות. שופטות ההרכב יעריכו אם יש בסיס סביר להאמין שהאדם שנגדו מבקשים להוציא צו מעצר ביצע פשע שלבית הדין הסמכות לשפוט, ויקבלו החלטה אם לדחות את הבקשה, או לאשר אותה ולהוציא צווי מעצר רשמיים.

במקרים קודמים הליכי קדם המשפט התמשכו מספר חודשים טרם ההחלטה האם להוציא צו. עד כה, רק בקשה פומבית אחת לצו מעצר נדחתה (מאוחר יותר הוצא צו מתוקן לאחר שהוגשה בקשה נוספת עם סעיפי אישום מתוקנים).

לבית הדין הפלילי אין כוח משטרה משלו, ולכן הוא מסתמך על כך שהחשוד יסגיר את עצמו לבית המשפט מרצונו, או ש-124 המדינות החברות יאכפו את צווי המעצר שהוא נותן. עד כה שיתוף הפעולה של מדינות בהסגרת חשודים הנמצאים בשטחן היה מאתגר (17 אנשים שהוצאו נגדם צווי מעצר עודם חופשיים כיום). בית הדין אינו עורך משפטים ללא נוכחות הנאשם, כך שהתיק אינו יכול להתקדם למשפט עד שהחשוד נמצא במעצר של בית הדין.[2]

[2] להרחבה על שלבי ההליך המשפטי והתנהלות בית הדין ראו:

Timeline of Int’l Criminal Court Arrest Warrant Applications for Gaza War: What Comes Next and How We Got Here

מהי עמדת האגודה לזכויות האזרח?

מאז פרצה המלחמה התרחשו ברצועת עזה, ועודן מתרחשות, הפרות זכויות בהיקף ובעוצמה חסרי תקדים. על ישראל לבחון את מדיניותה ואת הפעולות שהובילו להרג נרחב של אוכלוסייה אזרחית ולפגיעה הקשה בה – פגיעה במערכת הבריאות ושירותי החירום, הרס תשתיות ומבנים אזרחיים וקטסטרופה הומניטרית.

האגודה פנתה פעמים רבות לאורך השנים לגורמים המוסמכים בממשלה, בצבא, בפרקליטות הצבאית, במשרד המשפטים ואף עתרה לבג"ץ, כדי למנוע הפרות של הדין ההומניטרי הבינלאומי, ובדרישה שהרשויות בישראל יערכו חקירות הולמות במקרים המתאימים. רק לאחרונה הצטרפנו לעתירה שהגיש ארגון "גישה" בדרישה לאפשר הכנסה ואספקה של סיוע הומניטרי בהיקף מספק לרצועת עזה.

עמדתנו עקבית: למדינת ישראל יש חובה חוקית ומוסרית להימנע מהפרות של דיני המלחמה ומביצוע פשעים נגד האנושות, ולנהל חקירה מעמיקה ובלתי תלויה בכל מקרה שבו מתעורר חשש להפרה כזו. זאת, ללא קשר להתערבות בית הדין בהאג.

על ישראל מוטלת החובה להקים מנגנון חקירה עצמאי המוסמך לחקור את המדיניות, ההנחיות והפקודות הניתנות לחיילים בכלל, ובפועלם ברצועת עזה ובגדה המערבית בפרט. השינויים שביצעה ישראל במדיניות החקירות שלה בשנים האחרונות, בין היתר בעקבות דוח ועדת טירקל ולנוכח האיום של התערבות של בית הדין הבינלאומי, אינם מספקים. יתרה מזאת, החקירות שבהן פותחת ישראל עוסקות במקרים פרטניים, נגד חיילים שאינם בכירים, וברובן המכריע מסתיימות בלא כלום.

ישראל ממשיכה באופן עקבי להימנע מחקירות של המתרחש בשטחים הכבושים (כולל רצועת עזה) ברמת המדיניות וקבלת ההחלטות. עוד היא ממשיכה במדיניותה המכוונת לקידום מפעל ההתנחלויות הבלתי חוקי וסיפוח הגדה המערבית, שמהווה הפרה של החוק הבינלאומי. התנהלות זו מאפשרת הפרה מתמשכת ועמוקה של זכויות אדם בסיסיות ברצועת עזה, בגדה המערבית ובירושלים המזרחית, תוך הפרה הן של החובות המשפטיות והן של החובות המוסריות של מדינת ישראל.

כל עוד ישראל אינה מוכנה לחקור בעצמה בצורה יסודית ומקיפה הפרות של הדין הבינלאומי, הגוף המוסמך לחקור ולהביא לדין את האחראים הוא בית הדין הבינלאומי הפלילי.

גרסת הדפסה (pdf)

קישורים:

להבין את בית הדין הפלילי הבינלאומי: חוברת בעברית שהפיק בית הדין ונותנת מידע על המבנה, הסמכויות ואופני הפעולה שלו