שאלות ותשובות: החוק להחלשת מעמד היועץ המשפטי לממשלה
- 15 ביולי
- זמן קריאה 5 דקות
בליל 15 ביולי 2026 אושר בקריאה שנייה ושלישית חוק היועץ המשפטי לממשלה (חוות דעת, ייצוג ופיקוח), המחולל שינויים משמעותיים בתפקיד היועץ המשפטי לממשלה (היועמ"ש), ומחליש את מעמדו ואת עצמאותו. מיד עם אישור החוק עתרה האגודה לזכויות האזרח לבג"ץ בדרישה לבטלו.
מהם השינויים העיקריים שקובע החוק?
החוק משנה שלושה יסודות מרכזיים בתפקיד היועץ המשפטי לממשלה: את מעמד חוות הדעת המשפטיות שלו, את אופן ייצוג הממשלה בבתי המשפט ואת מידת הכפיפות שלו לממשלה ולשר המשפטים. כל אחד מהשינויים משמעותי בפני עצמו, אך עיקר הסכנה טמון בשילוב ביניהם: הממשלה תוכל להתעלם מעמדתו המשפטית של היועץ, להציג בבית המשפט עמדה משפטית אחרת באמצעות עורך דין מטעמה, ובמקביל להכפיף את עבודתו לפיקוח פוליטי.
נסקור את השינויים כל אחד בנפרד.
מהו השינוי מבחינת מעמד חוות הדעת של היועמ"ש?
כיום, חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה משקפת עבור הממשלה והרשות המבצעת את הפרשנות המוסמכת של הדין הקיים, ומחייבת אותה. הממשלה לא יכולה לפעול בניגוד לפרשנות המשפטית שניתנה לה על ידי היועץ המשפטי (כל עוד בית המשפט לא קבע אחרת).
החוק החדש אמנם קובע לכאורה שחוות דעת כתובה של היועץ תיחשב כמשקפת את הדין, אך באותה נשימה מאפשר לממשלה להחליט שהיא אינה מחייבת אותה – אם הממשלה ״ראתה טעם בכך״. החוק אינו דורש שהטעם יהיה משפטי, שהמקרה יהיה חריג או שהממשלה תראה כי חוות הדעת שגויה. הממשלה גם רשאית לפטור משרד ממשלתי או גורם אחר ברשות המבצעת מן החובה לראות בחוות הדעת של הייעוץ המשפטי שלו את הדין הקיים.
מדוע האפשרות להתגבר על חוות הדעת בעייתית? הרי הממשלה היא גוף נבחר.
בחירות מקנות לממשלה סמכות לקבוע מדיניות, אך אינן מקנות לה סמכות לקבוע בעצמה את גבולות החוק החל עליה. במשטר של שלטון חוק, רשות שלטונית רשאית לפעול רק במסגרת הסמכויות שהחוק העניק לה. אם הממשלה יכולה לקבוע שעמדה משפטית שאינה נוחה לה אינה משקפת עוד את הדין, היא הופכת למעשה לפרשנית של החוק החל עליה עצמה.
הדבר גם עלול ליצור חוסר אחידות: משרד אחד יראה בחוות הדעת את הדין המחייב, משרד אחר יקבל פטור ממנה, והעמדה המשפטית עשויה להשתנות לפי צורכי הממשלה והרכבה. התוצאה עלולה להיות חוסר ודאות, שרירות והחלה לא שוויונית של החוק.
מה השינוי מבחינת אופן הייצוג של הממשלה בבתי המשפט?
כיום, היועץ המשפטי לממשלה אחראי לייצוג המדינה ולגיבוש העמדה המשפטית שתוצג בשמה. תפקידו אינו להציג כל טענה שהממשלה מעוניינת להעלות, אלא להציג עמדה שניתן להגן עליה במסגרת הדין. כאשר קיימת מחלוקת משפטית לגיטימית, ניתן במקרים חריגים לאפשר לממשלה או לשר ייצוג נפרד, בכפוף לאישור של היועמ"ש.
החוק החדש קובע כי במקרה של מחלוקת בין הרשות המבצעת לבין היועמ"ש – כאשר היועמ"ש סבור שלא ניתן להגן משפטית על עמדתו של שר או של הממשלה, או כאשר הם סבורים שעמדתם לא תוצג ״כראוי״ – הממשלה או ועדת שרים יוכלו למנות עורך דין אחר שיציג את עמדתה. במצב כזה, היועץ המשפטי לממשלה לא יהיה רשאי להתייצב בהליך ולהציג את עמדתו ללא אישור הממשלה, ועדת שרים, השר או גורם אחר שהממשלה הסמיכה. כך הממשלה לא רק תוכל לחלוק על היועץ – היא תוכל למנוע מבית המשפט לשמוע את עמדתו המקצועית.
מדוע חשוב שבית המשפט ישמע גם את עמדת היועץ המשפטי?
דווקא כאשר היועץ סבור שעמדת הממשלה אינה חוקית ושהוא אינו יכול להגן עליה, יש חשיבות מיוחדת לכך שבית המשפט ישמע את הניתוח המשפטי שלו. מניעת התייצבותו עלולה להותיר בפני בית המשפט רק את העמדה שהממשלה בחרה להציג ולמנוע ממנו לקבל תמונה משפטית ועובדתית מלאה.
מה השינוי מבחינת הפיקוח על היועץ המשפטי לממשלה?
כיום היועמ"ש כפוף לחוק, לכללי המינהל הציבורי, לביקורת שיפוטית, לביקורת הכנסת ולביקורת ציבורית. החוק החדש קובע שהוא יהיה נתון לפיקוחו של שר המשפטים, ויידרש למסור לשר דוחות על פעולותיו.
האם אין צורך לפקח גם על היועץ המשפטי לממשלה?
בוודאי. הבעיה אינה עצם הביקורת, אלא הכפפתו של היועמ"ש לפיקוח פוליטי של הממשלה ושל השר – שעל חוקיות פעולותיהם הוא אמור לפקח. כלומר, נוצר מצב שבו הגוף המבוקר (הרשות המבצעת) יכול לפקח באופן שוטף על שומר הסף, ונוצרת תלות של שומר הסף ברשות המבצעת ולחץ מתמשך עליו להתאים את הייעוץ המשפטי לרצון הדרג הפוליטי.
כיצד החוק פוגע בדמוקרטיה, בשלטון החוק ובמערכת האיזונים והבלמים?
דמוקרטיה אינה רק הכרעת הרוב. היא מחייבת גם שלטון חוק, זכויות אדם, הפרדת רשויות ומנגנונים המגבילים שימוש לרעה בכוח. בישראל מרוכז כוח רב בידי הממשלה, הנשענת על רוב קואליציוני ושולטת בדרך כלל גם בעבודת הכנסת. לצד זאת, אין בישראל חוקה מלאה ומשוריינת, בית מחוקקים שני או מבנה פדרלי המפזר את הכוח. במצב זה, הייעוץ המשפטי העצמאי הוא אחד ממנגנוני הבקרה הפנימיים המרכזיים על הממשלה. החוק החדש מסיר מגבלה מוסדית על הרשות החזקה ביותר ומאפשר לה להחליט בעצמה מתי להתעלם משומר הסף שלה.
היועץ המשפטי לממשלה אינו עורך הדין הפרטי של השרים. תפקידו כפול: לסייע לממשלה להגשים את מדיניותה במסגרת החוק, ובמקביל להבטיח שהממשלה וכל זרועות הרשות המבצעת לא יחרגו מסמכותן ולא יפגעו בזכויות שלא כדין. נאמנותו צריכה להיות לשלטון החוק ולא לאינטרס הפוליטי של ממשלה מסוימת. כאשר הממשלה תוכל להתעלם מחוות דעתו, להחליפו בייצוג חיצוני, למנוע ממנו להשמיע את עמדתו ולהעמידו תחת פיקוח פוליטי, היועץ עלול להפוך משומר סף עצמאי למעין עורך דין התלוי במידת שביעות רצונה של הממשלה.
כיצד החוק עלול לפגוע בפועל בזכויות האדם?
מדי שנה מתקבלות במשרדי הממשלה, במשטרה, בצבא, בשירות בתי הסוהר וביתר רשויות המדינה עשרות או מאות אלפי החלטות, שנוגעות לחיים של כל אחת ואחד מאיתנו ושהשפעתן על זכויות האדם שלנו עצומה. הייעוץ המשפטי – היועץ המשפטי לממשלה והיועצים המשפטיים של משרדי הממשלה ושל הרשויות השונות – פועל לפני קבלת ההחלטה או במהלכה, מבטיח שההחלטות יתקבלו בהתאם לחוק ומונע פגיעות אפשריות בזכויות האדם. למשל, הוא יכול למנוע מראש מעצר בלתי חוקי, שימוש בלתי מידתי בכוח, פגיעה בשוויון או שלילת שירות חיוני. ייעוץ משפטי עצמאי עשוי להיות ההבדל בין הפעלת כוח משטרתי מידתי לבין פיזור אלים של הפגנה; בין שימוש בלתי מבוקר במעקב ובמידע אישי לבין הגנה על הפרטיות; בין מעצר שרירותי לבין הליך הוגן; ובין מדיניות מפלה לבין חובה לנהוג בשוויון. הדבר נוגע גם להחלטות על דיור ציבורי, קצבאות ושירותי רווחה, בריאות, חינוך, מעמד אזרחי, כניסה לישראל ויציאה ממנה, חופש הביטוי והמחאה, תנאי כליאה ופעולות של הצבא וגופי הביטחון.
מדוע אי אפשר להסתפק בביקורת של בתי המשפט על פעולותיה של הרשות המבצעת?
בתי המשפט בוחנים רק חלק קטן מההחלטות שמתקבלות על ידי רשויות המדינה, וגם זאת – רק בדיעבד. כדי שהחלטה תיבחן בבית המשפט, אדם שנפגע צריך בדרך כלל לדעת עליה, להיות מסוגל לפנות לערכאות ולהמתין להכרעה. פעמים רבות הנפגעים הם אנשים וקבוצות שאין להם כוח פוליטי משמעותי או יכולת מעשית להגיע לבית המשפט. לכן קו ההגנה הראשון של זכויות האדם הוא הייעוץ המשפטי, ואילו בית המשפט הוא קו ההגנה השני.
האם החוק נועד רק לפגוע ביועצת המשפטית המכהנת?
החוק מנוסח כהסדר כללי ויחול גם על מי שיכהנו בתפקיד בעתיד. לכן הפגיעה העיקרית היא מוסדית ולא רק אישית – החוק ישנה את יחסי הכוחות בין כל ממשלה עתידית לבין שומר הסף המשפטי שלה עם זאת, הוא קודם על רקע עימות מתמשך בין הממשלה ליועצת המשפטית המכהנת וניסיונות להביא לסיום כהונתה, ועל כן יש חשש שהחוק נועד להשפיע באופן מיידי גם על מעמדה של היועצת המכהנת.
האם החוק אינו נחוץ כדי לשפר את יכולת המשילות של הממשלה?
לממשלה נבחרת יש זכות וחובה לקדם מדיניות. גם במצב הקיים תפקיד היועץ הוא לסייע לה לעשות זאת, להציע חלופות משפטיות ולהגן בבית המשפט על החלטות שניתן להגן עליהן במסגרת הדין. מחלוקת עם היועץ אינה מלמדת בהכרח שהממשלה אינה יכולה למשול; לעיתים היא מלמדת שהדרך שבחרה חורגת מסמכות, התקבלה בהליך פגום או פוגעת בזכויות באופן בלתי מידתי.
משילות בדמוקרטיה אינה חופש לפעול ללא מגבלות, אלא היכולת להגשים מדיניות בהתאם לחוק. הפיכת המגבלה המשפטית לעמדה שהממשלה רשאית לבטל כאשר אינה נוחה לה אינה מחזקת משילות דמוקרטית – היא מחלישה את שלטון החוק ואת ההגנה על זכויות האדם.
קישורים:
עתירת האגודה לזכויות האזרח נגד החוק, 15.7.2026
